미국의 외국은행 규제현황

1. 外國銀行에 대한 규제·감독

1991년 외국은행 감독강화법(Foreign Bank Supervision Enhancement Act; 이하 "외은감독법"이라 함)이 시행된 이래 외국은행들은 미국내 점포 신·증설, 업무 확대에 대하여 미 국내은행 못지 않게 FRB의 철저한 감시를 받게 되었다.

결론적으로 말해서 이는 외국은행들이 미 국내은행과의 차별없이 동일한 기준 (equal footing)에 의한 감독을 받게 되었다는 것을 의미하며, 오히려 경쟁력 강화 차원에서 미국 은행들에게 주어지는 각종 규제완화(deregulation)의 혜택을 똑같이 누릴 수 있다는 점에서 고무적이라고 하겠다.

본래 미국 정부는 80년대말 BCCI 스캔들이 터지기 전까지만 해도 외국은행을 연방 차원에서 국내은행과 동등하게 취급(national treatment)토록 한 국제은행법 (International Banking Act of 1978)은 있었지만 외국은행에 대한 규제에 소극적이었다. 외국은행은 점포를 설치한 州은행법상의 규제만 받을 뿐 연방차원의 규제가 없었으므로 국내은행들에 비하여 영업활동이 유리한 편이었다.

그러나 다국적 컨소시엄 은행인 BCCI가 감독당국의 사전승인을 받지 않은 채 미국 은행에 대한 지배권을 획득한 것이나 1988년 BCCI의 플로리다주 탐파 지점이 불법으로 돈 세탁(money laundering)을 해 준 사실이 밝혀짐에 따라 외국은행에 대한 규제를 강화해야 한다는 여론이 비등하였다. 그 결과로서 1991년말 의회에서 통과된 외은감독법은 연방예금보험공사(FDIC) 개선법의 한 章(Chapter)으로 국제은행법의 관련조항을 개정하여 외국은행 지점·에이전시에 대한 감독의 틈새(supervisory gap)를 없애고 국내은행과 똑같은 규제를 가하게 되었다.

이에 따라 외은감독법 시행 1년후(1992.12.19)부터 외국은행의 영업점 설립신청을 심사하게 된 FRB는 연방 또는 州 차원에서 관할 은행을 감독하는 통화감독청(OCC), 州은행국의 감독권과는 별도로 은행검사 권한을 행사하였다. 즉 미국에 지점이나 에이전시를 설립하고자 하는 외국은행은 OCC 또는 주 은행국의 인가 외에 FRB의 사전승인을 받아야 하며, 외국은행 영업점, 사무소의 불법사실이 있으면 FRB는 그의 폐쇄를 명할 수 있게 되었다.

외은감독법에 의하면 FRB는 다음의 경우에 사전통지와 청문회(hearing)를 거쳐 외국은행 지점·에이전시의 폐쇄를 명할 수 있다. o 외국은행이 연결기준으로 본국 감독당국의 포괄적인 규제·감독을 받지 않을 때, o 외국은행 또는 그 관계회사가 미국에서 법을 위반하거나 불건전한 금융활동을 하고, 그 결과 외국은행의 지점·에이전시 활동이 공공의 이익 또는 국제은행법 등 관련 법령의 목적에 배치된다고 믿을 만한 충분한 이유가 있을 때.

2. 大和銀行 사건 이후

미국에서 영업을 하는 외국은행 점포는 외은감독법에 의하여 FRB 및 OCC, 州은행국 등 인가기관의 계속적인 규제와 감독을 받게 된다. 특히 FRB는 외국은행의 모든 지점·에이전시에 대하여 연 1회 이상 臨店검사(on-site examination)를 해야 하는 바, 중복검사를 피하기 위해 OCC나 주 감독당국과 사전조정을 거치게 되어 있다.

더욱이 1994년에는 새로 외국은행 감독규정을 제정하여 외국은행에 대한 감사범위를 본점까지 확대하였다. 이에 따라 FRB는 또 미국내 외국은행 점포의 감사에 참조하기 위해 감사대상 은행의 본점을 방문하고 본점의 경영 및 재무상태와 미국내 영업점에 대한 지원능력을 조사할 수 있게 되었다. 이번에 FRB 관계자들이 한국을 방문한 것도 바로 이 감독규정에 의거한 것이다.

그 동안 한국계 은행들은 미국내 영업이 과도한 차입에 의존하는 등 건실치 못하고 대손충당금의 설정이 부족하거나 영문으로 된 대출서류를 갖추지 않는 등 몇 가지 지적을 받았다. 그럼에도 FRB는 외국은행에 대한 검사의 노하우가 채 축적이 되지 않았고, 주 은행국에서는 州경제에 기여하는 외국은행들에 우호적인 태도를 취함으로써 업무검사가 비교적 느슨하게 이루어지고 있었다. 그러나 아시아권의 외국은행들이 미 감독당국의 不信을 사게 된 것은 다이와(大和) 은행의 스캔들이 결정적인 계기가 되었다.

이 사건은 다이와 은행 뉴욕 지점에 근무하는 이구치 도시히데(井口俊英)라는 트레이더가 12년간 國債를 불법으로 거래하면서 무려 11억 달러라는 누적손실을 은행에 끼친 창구사고였다. 80년대말 저축금융기관(S&L's)의 집단 부실화로 금융사고에 민감해진 미 은행감독 당국자들을 경악케 한 것은 거래은행의 계정잔액과 맞춰보는 간단한 對査(reconciliation) 작업만으로도 쉽게 적발할 수 있는 비위가 여러 차례 내부감사를 실시하는 과정에서도 지적되지 않고 줄곧 은폐 (cover up)되었다는 사실이었다.

이구치 본인은 1995년 10월 사기 및 허위문서 작성죄로 4년 금고 및 260만달러의 벌금을 선고받았으며, 다이와 은행은 1996년 2월 3억 4천만 달러의 벌금을 물고 미국내 영업점을 전부 폐쇄키로 하였다. 그러나 보다 심각한 후유증은 미 국민이나 당국자들이 일본·한국의 은행들은 다이와 은행 같은 不正을 저지를 잠재적인 위험(범죄성)이 있는 것으로 인식하게 된 점이었다.

이후 한국계 은행들은 FRB 검사에서 '위기관리 및 내부통제 능력 부족', '본점 차원의 대책 마련 필요', '영문 파일 관리 철저' 등의 지적을 받는 일이 부쩍 늘어났다. 더욱이 한보 그룹과 삼미 그룹의 도산 이후 FRB에서는 한국계 은행들의 유동성·재무구조가 악화되었다고 판단하고 1997년 5월 하순 FRB의 한국 담당자들이 서울을 방문하고 금융제도, 각 은행의 경영상태 및 부실여신 현황 등에 관하여 현장조사를 실시하기에 이른 것이다. 미 당국은 한국계 은행들의 점포신설 신청에 대한 심사를 강화하는 한편 미국내 영업이 전반적으로 과도한 차입에 의존하는 경향이 있음을 지적하고 이에 대한 시정을 촉구한 것으로 알려졌다.

이밖에도 외국은행들은 미 국내은행과 똑같은 취급을 받게 됨으로써 지역재투자법 (Community Reinvestment Act) 및 대주책임(lender liability)에 대해서도 각별한 관심을 갖지 않으면 안될 것으로 보인다. CRA란 FDIC에 가입한 은행 점포가 영업구역에서 대출에 차별을 하지 않도록 총자산의 일정 비율을 저소득자의 주택구입, 少數민족 기업에 대한 대출로 운용하고 자선단체에의 기부금, 물자조달시 소수민족 기업의 우대를 의무적으로 이행토록 한 법률이다.

그리고 후자는 은행이 대출을 갑자기 중단하거나 대출약속(commitment)을 취소함으로써 기업이 도산하였을 때 은행이 법원으로부터 계약위반 내지 신임의무 (fiduciary duty) 위반에 따른 책임을 추궁 당하는 법리를 말한다. 실정법상으로는 환경보상책임법(CERCLA)에 의하여 은행이 오염된 토지를 담보로 취득한 경우 형식상 그 소유자로서 환경청이 담당하는 환경오염지구의 정화비용을 부담하는 사례가 있었으나, 법원이 금융소비자 보호 차원에서 은행들의 책임을 무겁게 인정한 일련의 판례에 주목할 필요가 있다.

3. 미국 금융개혁의 추진

다른 한편으로 미국 금융산업의 경쟁력 강화를 위한 금융개혁 작업이 본격화되고 있는 가운데 미국의 은행들은 전반적으로 증권·보험 등 비은행업무의 취급이 훨씬 자유로워졌다. 외국은행에 대해서도 본국감독 기준(standards on home country supervision)을 자유화함으로써 미국 은행들과 똑같은 제도개혁에 따른 이익을 누릴 수 있게 되었기 때문이다.

첫째, 미 재무부는 1997년 5월 20일 지금까지 제출된 개혁안들을 종합 절충한 금융개혁법안을 확정하였다. 그 내용을 보면 대공황 직후에 제정된 글래스-스티걸법을 개정하여 은행과 증권회사간의 업무영역 구분을 철폐하고, 은행과 증권업의 상호진출을 허용하는 한편 은행과 제조업의 상호진출도 제한적으로 허용한다는 것이다. 이는 향후 의회의 법안 심의를 지켜보아야 하겠지만 산업자본의 금융기관 출자를 부분적으로 완화한 획기적인 조치로 평가되고 있다.

둘째, FRB는 글래스-스티걸법의 개정을 기다리지 않고 證券자회사(이를 "Section 20 company"라 함)의 증권인수·매매업무의 범위를 확대하는 한편 영업상의 규제를 대폭 완화하고 있다. 즉, ① 1997년 3월 6일을 기해 증권자회사가 글래스-스티걸법상 非適格증권(주식·사채 등 본래 은행이 취급할 수 없는 ineligible securities)의 인수·매매를 "주로 취급(engaged principally)하지 않는" 조건으로 동 거래에서 얻는 수입이 총수입의 10%를 넘지 않도록 하던 것을 25%로 상향 조정하였다. 이러한 25% 제한 조건은 은행들이 대형 투자은행들을 인수하여도 될 정도의 규모이다.

② FRB는 또 1997년 1월 7일자로 은행과 그 증권자회사 직원의 겸직(interlocks)을 금지해 온 것을 폐지하고, 오직 임원 및 간부직원(director and officer)이 증권자회사 및 계열은행 이사회의 과반수를 점하거나 최고경영자(CEO)를 겸직하는 경우만을 금지하기로 하였다. 따라서 은행과 증권자회사간 직원(employee)의 겸직은 제한없이 허용된다. FRB는 이와 아울러 은행이 증권자회사의 대리 및 마케팅 활동의 대행을 금지해 온 것도 철폐하였다.

③ 1997년 1월 17일에는 총 28개 항목에 달하였던 은행과 증권자회사간의 업무차단벽(firewall) 등 업무에 대한 나머지 규제도 완화하기로 하고 1997년 3월 10일까지 코멘트를 수렴하여 최종 결정키로 하였다(주요 내용은 [별표] 참조).

요컨대 FRB가 내린 일련의 조치는 미 은행들의 증권업무 취급에 따른 위험의 평가 및 최소화에 대한 자신감을 표시한 것이며, 문제가 된다고 해도 1987년에 새로 제정된 聯邦準備法(Federal Reserve Act) 23B조에 의하여 처리될 수 있는 사안으로 본 결과이다. 이로써 미국은행은 물론 외국은행들도 증권분야에 대한 자원 투입을 확대하고 증권사를 매입하거나 신설하려는 움직임을 보이고 있다.

한편 보험업계의 반대 로비로 번번히 좌절되었던 은행의 보험업무 취급도 새로운 전기를 맞게 되었다. 1996년 3월 연방대법원은 "OCC가 1916년 연방법에 근거하여 인구 5천 이하의 소도시를 중심으로 국법은행(national bank)이 보험대리점 업무를 취급할 수 있도록 허가한 것은 적법하다"고 판결한 것을 계기로 은행들의 지위가 역전되어 국법은행들은 OCC의 허가를 받아 전국적으로 보험상품을 판매할 채비를 하고 있다.

아이러니칼하게도 이러한 과정에서 미국 은행들의 입장이 바뀌게 되었다. 감독당국의 융통성 있는 법 운용으로 증권·보험 업무의 취급을 확대할 수 있게 됨에 따라 미 은행들은 새로운 규제가 추가될지도 모르는 글래스-스티걸法의 개정을 굳이 바라지 않는 입장이 된 것이다.

[별표]

미국 은행-證券자회사간의 Firewall 수정(안)

FRB는 은행지주회사에 대하여 非銀行업무의 취급을 허가할 때 글래스-스티걸법 20조의 증권자회사가 계열은행(저축금융기관 포함)과 이익의 충돌, 불건전한 금융관행을 야기하지 않도록 28개 항목에 달하는 감독상의 제한(prudential limitations)을 부과해 왔다. 미국내 영업점을 둔 외국은행도 외국은행법 8조 a항에 의하여 은행지주회사로 간주된다. 다음은 FRB가 1996년 하반기 이래 완화하였거나 완화하기로 예고한 사항들이다.

A. 적정자본의 조건
FRB는 은행 및 증권자회사의 자기자본비율을 SEC의 기준으로 완화하는 것을 검토중임.
(1) 은행지주회사의 자기자본비율을 산출함에 있어서 지주회사의 증권자회사에 대한 투자, 지주회사·비은행자회사의 증권자회사에 대한 여신 금액을 지주회사의 자본금에서 공제하도록 한 요건을 폐지함. 다만, 지주회사가 증권자회사를 경영하기 위한 조건으로서 연결기준에 의하여 적정 자기자본비율을 유지하게 하는 것은 현행과 같음.
(2) 은행지주회사·비은행자회사의 증권자회사에 대한 추가 투자 및 여신, 자산이전 등에 의한 자금공여에 FRB의 사전허가를 받도록 한 것을 폐지함.
(3) 증권자회사가 신규 사업을 시작할 때 은행지주회사가 FRB에 자본금 출자계획 (capital plan)을 제출토록 한 요건을 폐지함.
(4) 증권자회사가 업계의 기준에 비추어 충분한 자기자본을 유지토록 한 요건을 폐지할 것인지 여부에 관하여 코멘트 요청.

B. 증권자회사의 고객에 대한 여신
(5) 은행지주회사 및 그 자회사에 대하여 증권자회사가 인수·판매하는 비적격증권의 신용도·시장성(creditworthiness or marketability)을 높이기 위한 신용공여 (신용장 발행, 보증 포함)를 금지해 온 것을 삭제함. 현행 연방준비법 23B조는 은행지주회사의 증권자회사가 인수하는 유가증권의 발행자에 대한 일체의 신용제고 행위(all credit enhancements)는 제3자에 대한 것과 동일하도록(at arm's length) 요구하고 있음.
(6) 은행지주회사와 그 자회사에 대하여 인수기간중 증권자회사가 인수하는 비적격 증권을 구입하거나, 증권자회사가 시장을 조성(market making)하는 비적격증권을 당해 증권자회사로부터 구입하려는 고객에게 신용을 공여하는 것을 제한해 온 것을 폐지 또는 개정하려는 것에 관하여 코멘트 요청.
(7) 은행지주회사와 그 자회사에 대하여 증권자회사가 인수하는 비적격증권의 발행자에게 그 원리금·배당금 지급을 위한 신용을 공여하는 것을 제한하는 것을 삭제함.
(8) 은행지주회사로 하여금 비적격증권의 발행자에 대한 지주회사와 그 자회사의 신용공여가 그 증권의 원리금·배당금 지급이 아닌 목적을 위한 것임을 밝히도록 기록보존 및 절차를 요구하는 것을 삭제함.
(11) 은행지주회사로 하여금 증권자회사가 인수·알선하는 자금조달에 계열은행이 참가하는 경우 그에 대한 적절한 제한(appropriate limits)을 두는 정책·절차를 정하도록 한 것은 계속 유지함.
(12) 은행지주회사로 하여금 증권자회사가 인수한 비적격증권의 발행자에 대한 연결 기준에 의한 여신총액에 한도를 정하도록 하는 것을 유지할 것인지에 관하여 코멘트 요청

C. 증권자회사 활동의 분리 유지
(13) 증권자회사와 계열은행간 임원·간부직원의 겸임(officer & director interlocks)을 금지해 온 것을 폐지하고, 다만 은행-증권자회사의 임직원이 상대회사 이사회의 과반수를 점하거나 최고경영자(CEO)가 되는 것만 금지함. 아울러 증권자회사가 계열은행간에 사무실을 구분 사용하도록 한 규정도 삭제함.

D. 증권자회사에 의한 정보공시
(14) 증권자회사로 하여금 고객에 대하여 계열은행과는 별개의 회사이며, 증권은 예금보험이나 계열은행의 보증을 받지 않음을 공시하게 한 것을 기관투자가에 대하여는 공시를 요하지 않고 소액투자자에 한하여 공시사실을 인정 (acknowledgement) 받도록 한 취지에 맞게 개정함.

E. 증권자회사를 위한 마케팅 활동
(15) 증권자회사와 계열은행은 계열은행이 증권자회사의 채무에 대하여 책임을 진다는 협약을 맺을 수 없도록 한 것은 연방준비법 23B조와 중복되므로 삭제함.
(16) 계열은행이 증권자회사의 대리(agent) 업무, 마케팅 활동의 대행을 금지해 온 것을 폐지함.

F. 계열은행에 의한 투자자문
(17) 계열은행은 증권자회사가 인수·매매·마케팅을 한 비적격증권에 대하여 증권자회사가 관여한 사실을 알리지 않으면 이익충돌의 가능성(potential conflict of interest)으로 인하여 투자자문을 할 수 없다는 규정은 계속 유지함.
(18) 은행지주회사와 그 산하의 은행, 신탁회사, 투자자문회사는 신탁계약에 기한 본인의 허가가 없는 한 증권자회사가 인수·매매한 증권을 증권자회사로부터 구입 (fiduciary purchase)할 수 없다고 한 규정은 관련 연방법 규정과 중복되므로 삭제함.

G. 신용공여 및 자산의 매매
(19) 은행지주회사와 그 자회사가 인수기간중 증권자회사가 인수 또는 마케팅을 한 비적격증권을 자기계정으로 구입할 수 없도록 한 제한을 삭제함. 종래 FRB는 국제적으로 이루어지는 인수단간의 협약(inter-syndicate agreements)을 제한적으로 허용해 왔음.
(20) 증권자회사에 대하여 계열회사가 발행하는 비적격증권의 인수·매매를 제한하는 것은 독자적인 유가증권의 평가(independent valuations)를 의무화한 NASD(미국 증권업협회)의 규정을 준용함으로써 문제점을 해소할 수 있으므로 삭제함.
(21) 계열은행이 증권자회사에 대하여 신용공여·보증 등을 할 수 없게 한 것은 현행 연방준비법 23A조 및 23B조에 의하여 계열은행의 증권자회사에 대한 신용공여가 일정한 조건에 의하여 상당한 금액(prudent amounts)을 넘지 않도록 하고 있으므로 삭제함. 다만, 시장조건에 의하거나 담보의 제공이 없는 한 당일결제용(intra-day clearing purpose) 자금의 제공을 금지하는 규정을 계속 존속시킬 것인지에 관하여는 코멘트 요청
(22) 계열은행이 증권자회사와 자기계정에 의한 자산을 매매하는 것을 제한해 온 것을 삭제하는 대신 현행 연방준비법 23A조 및 23B조에 의하여 제3자에 대한 것과 같은 조건으로(on the arm's length terms) 한도를 정하여 취급(계열은행과 증권자회사간의 Repo 거래)할 수 있도록 함.

H. 정보제공의 규제
(23) 계열은행과 증권자회사는 비공개의 고객정보를 고객의 동의 없이 교환할 수 없도록 한 규정을 계속 유지함.

I. FRB 보고
(24) 은행지주회사는 분기별로 관할 연방은행에 대하여 증권자회사가 NASD 등의 자율규제기구에 제출한 FOCUS 보고서, 유가증권별 업무정보를 제출하도록 한 규정을 계속 존속시킴.

J. 증권자회사 업무의 이관, 자회사 설립
(25) 다른 자회사가 수행해 온 업무를 취급하기 위하여 증권자회사가 조직을 변경하는 경우 FRB의 사전승인을 받도록 한 규정을 삭제함.

K. 상호협정 및 차별적 취급의 금지
(26) 은행지주회사와 그 자회사가 아무 관련이 없는 다른 지주회사·자회사와 Firewall의 규제를 회피하기 위하여 상호 협정을 맺는 것을 금지하는 규정을 삭제함.
(27) 계열은행이 증권회사와 경쟁관계에 있는 다른 증권회사에 대하여 서비스를 거절하거나 높은 가격을 요구하는 등 차별적 취급을 하는 것을 금지하는 규정도 삭제함.

L. 증권업무 하부구조의 심사
(28) FRB는 증권자회사가 주식·사채의 인수·매매업무를 신청하는 시점에서 Firewall을 준수하기 위한 내부정책·업무절차·관리체계를 갖추었는지 심사하도록 하고, 종전과 같이 1년 이상 그 취급을 유보하는 것은 폐지함

자료: International Financial Law Review, April 1997, pp15-17.