<국내외 산업·경제 정보>

社會間接資本施設 民間投資法 해설

박 훤 일

1. 머 리 말

1998년 12월 □사회간접자본 시설에 대한 민간자본유치촉진법 개정법률안□이 제198차 國會(정기회)에서 통과되어 12월 31일자로 공포(법률 제5,624호)되었다. 본래 이 法은 社會間接資本(□SOC□) 시설에 대한 財政의 한계를 보완하고 民間부문의 창의와 효율을 도입하기 위하여 1994년에 제정되었다. 그러나 特惠 시비를 우려해 사업의 수익률을 제한하는 등 지나치게 경직적으로 운영되는 바람에 그 성과는 그리 만족스럽지 못한 형편이었다.

이에 政府는 현행 제도를 국제기준에 맞게 전면 개편하고 수익성 제고 등 인센티브를 제공함으로써 外國資本을 포함한 민간투자를 적극 활성화하는 한편 이를 통해 경제 활성화, 국가경쟁력 강화, 성장잠재력의 확충을 도모하고자 기획예산위원회를 중심으로 법개정을 추진해 왔다. 동 법률안은 일단 議員立法 형태로 발의되었으나 국회 운영위원회에서 일부 조항을 수정, 통과되었으며 공포후 3월이 경과한 1999년 4월 1일부터 시행을 보게 되었다.

이번에 공포된 개정법률은 □사회간접자본 시설에 대한 民間資本誘致促進法□(□민자유치법□)의 題名을 □사회간접자본 시설에 대한 民間投資法□(□민간투자법□ 또는 □법□)으로 바꾸는 등 사실상 全文이 개정된 것이다. 본고에서는 종전의 민자유치법과 비교해 가면서 새로 개정된 민간투자법의 주요 내용을 소개하고자 한다.

2. 民間投資方式의 다양화

가. BOT 방식의 도입

고속도로, 항만, 발전소 등 SOC 시설을 건설할 때 民間資本을 유치할 수 있는 효과적인 방안은 民資사업자에게 일정 기간 당해 시설의 관리운영권을 부여하여 총사업비를 회수할 수 있게 하는 것이다. 80년대초 中國 深□의 경제특구 개발 당시 홍콩의 華僑재벌 고든 우는 그가 세우려는 호텔 운영에 필요한 전력이 크게 부족한 것을 알고 廣東省에 350MW 화력발전소 2기를 건설하여 10년간 운영한 후 省에 기부할 것을 제안했다. 그후에도 고든 우는 호프웰 홀딩스를 통하여 홍콩-廣州간 고속도로도 같은 방식으로 건설하였다.

) 존 나이스비트, 홍수원譯, □메가트렌드 아시아□ 한국경제신문사, 1996, 224면.

이를 BOT(build-operate-transfer) 방식이라고 하는데, 민간사업자가 현지정부(주무관청)와의 계약에 의하여 SOC 시설을 건설하고 일정 기간 사용료를 징수하여 총사업비와 투자수익을 회수한 후 현지정부에 그 소유권을 무상 양도[寄附採納]하게 된다.

본래 SOC 시설은 公共財로서 장기간에 걸친 대규모의 투자를 요하므로 정부가 투자를 하는 것이 원칙이다. 그러나 나라마다 재정능력에 한계가 있고 SOC 건설에 민간의 참여를 유도함으로써 보다 창의적이고 효율적인 인프라의 확충을 도모할 수 있다 하여 BOT 방식에 의한 SOC 건설이 활기를 띠고 있다. 특히 개도국에서는 외국인투자의 촉진, 신기술 도입 방안의 일환으로 BOT 기법이 널리 활용되고 있다.

나. 제1, 2종 施設區分의 폐지

과거 민자유치법에서는 시설의 公共性에 따른 소유권의 國家귀속 여부를 기준으로 제1종 시설과 제2종 시설로 구분하였다. 이에 따라 준공과 동시에 시설이 국가 또는 지자체에 귀속되는 도로, 철도, 항만, 공항 등의 제1종 시설에 대하여는 사업시행자가 총사업비의 범위내에서 無償으로 이를 사용·수익할 수 있는 준공-이전-운영(build- transfer-operate; BTO) 방식을 채택하였다. 이러한 BTO 방식은 1종, 2종의 구분이 너무 획일적인 데다 비록 민자사업자가 관리운영권을 물권적으로 취득한다 해도 그 성격상 투자비를 충분히 회수한다는 보장이 없었고, 주무관청에서도 재정 및 행정지원이 따르는 제1종 시설은 國庫사업으로 시행하려는 경우가 많아 소기의 성과를 거두기 어려웠다. 더욱이 IMF 체제하에서 정부와 지자체의 인프라 건설계획이 상당한 차질을 빚게 되자 국제적으로도 널리 통용되고 민자사업자가 일정 기간 시설의 소유권을 갖고 투자사업비를 회수할 수 있는 BOT 방식을 도입하기에 이른 것이다.

) □지역균형개발 및 지방중소기업 육성에 관한 법률□ 제32조도 같은 취지로 규정되어 있다.

) BTO 방식의 경우 SOC 시설을 국가에 기부채납할 때 총민간투자비의 10%를 附加價値稅로 일시 납부해야 하므로 자금조달 부담이 늘어나고 시설 사용료를 인상시키는 결과를 가져왔다. BOT 방식의 경우에도 같은 금액을 財産稅로 납부해야 하므로 사정은 비슷하지만, 정부는 이번에 조세감면규제법도 함께 개정하여 SOC 시설에 대하여는 이러한 세금을 매기지 않기로 했다.

이번에 새로 개정된 민간투자법은 종전의 1종과 2종 시설의 구분을 폐지하는 대신 제4조에서 민간투자사업의 추진방식을 國際基準(global standards)에 맞게 다양화하여 다음 네 종류로 구분하고 있다.

① SOC 시설의 준공과 동시에 당해 시설의 소유권이 국가·지자체에 귀속되며 사업시행자에게 일정 기간의 시설 관리운영권을 인정하는(BTO) 방식

② SOC 시설의 준공후 일정 기간동안 사업시행자에게 당해 시설의 소유권이 인정되며 그 기간 만료시 시설 소유권이 국가·지자체에 귀속되는(BOT) 방식

③ SOC 시설의 준공과 동시에 사업시행자에게 당해 시설의 소유권이 인정되는(준공-소유-운영(build-own-operate) 즉 BOO)  방식

④ 기타 주무관청이 민간투자시설사업 기본계획에서 제시한, BOT가 변형된 준공-임대-이전(build-lease-transfer; BLT), 재건-운영-이전(rehabilitate-operate-transfer; ROT) 등의 방식

어느 경우에나 外國人에 대하여 아무런 차별규정이 없으므로 외국인의 참여도 가능하며, 민간투자법에 특별한 규정이 없으면 외국환거래법 및 외국인투자촉진법을 따르면 된다(법 54조 참조, 이하 조문 인용시 法 생략).

) 정부 당국은 실제 운용에 있어서도 수익률은 市中金利보다 높게 또 시설물의 소유권도 사업에 따라 최장 50년까지 보장하기로 하는 등 SOC 건설에 있어 외국기업의 많은 투자 참여를 기대하고 있다. 한국일보 1999.1.4자 3면.

3. 民間投資사업의 實效性 제고

가. 민간투자사업 審議委員會의 설치

국민경제적 견지에서 SOC 시설에 대한 민간투자를 촉진하기 위해 종래 경제기획원에서 총괄하던 SOC 정책기능을 企劃豫算委員會에서 담당하도록 하였다(5조). 즉 기획예산위원회에 SOC 민간투자 정책 수립 및 민간투자사업 기본계획의 심의를 담당하는 會議體기구를 두고, 민간투자사업 심의위원회는 SOC 업무를 관장하는 중앙행정기관장과 민간투자 전문가들을 위원으로, 기획예산위 위원장이 심의위원장을 맡도록 하였다(6조). 심의위원장은 심의위원회의 자문기구로서 관계전문가들로 구성된 민간투자사업 자문위원단을 운영할 수 있다.

나. 민간투자사업 基本計劃의 수립

정부는 국토의 균형개발과 산업의 경쟁력 강화 및 국민생활의 편익 증진을 도모하기 위하여 SOC 시설에 대한 민간투자사업 기본계획을 수립하고 이를 공고하여야 한다(7조1항). 민간투자사업 기본계획은 그 목적상 SOC 시설과 관련된 中長期계획 및 국가투자사업의 우선순위에 부합되도록 하여야 하며, 民間의 창의와 효율이 발휘될 수 있는 여건을 조성하고 공공성이 유지되도록 하여야 한다(7조2항).

민간투자사업 기본계획에는 다음 사항이 포함된다(8조).

- SOC의 분야별 민간투자 정책방향

- 일정 규모 이상의 민간투자 대상사업 지정에 관한 사항

- 민간투자사업 또는 대상사업의 투자범위·방법·조건에 관한 사항

- 민간투자사업의 관리 및 운영에 관한 사항

- 민간투자사업의 지원에 관한 사항

- 기타 민간투자사업과 관련된 정책사항

民間投資사업이 일정 규모 이상의 대상사업으로 지정되기 위해서는 당해 사업에 대한 妥當性分析이 사전에 실시되어야 한다(8조2항). 그동안 타당성 분석이 형식적으로 흐른 나머지 민간투자사업이 부진했던 점을 감안하여 민간투자사업을 추진하기 전에 본격적인 타당성 분석을 거치도록 한 것이다.

) 외국투자자의 경우 타당성검토의 수준이나 객관성에 의문을 제기하고 國際的 公認機關의 사업성검토를 요구하는 사례가 많았다.

다. 민간투자 施設事業基本計劃의 수립

민간투자사업 기본계획이 공고된 다음 주무관청은 당해 연도 대상사업으로 지정된 후 1년 이내에 다음 사항을 포함한 시설사업 기본계획을 수립하여 고시하여야 한다(11조).

- 대상사업의 推定투자금액·건설기간·예정지역 및 규모

- 사용료·부대사업 등 사업시행자의 수익에 관한 사항

- BTO, BOT 등 민간투자사업의 추진방식

- 재정지원의 규모 및 방식

- SOC 시설의 관리·운영에 관한 사항

- 사업시행자의 자격요건(중소기업의 참여 권장)

민간투자사업을 시행하고자 하는 자는 시설사업 기본계획에 따라 사업계획을 제출하고 주무관청에 의하여 협상대상자로 지정되면 사업시행 조건에 관한 협상을 마친 다음 주무관청과 實施協約(concession agreement)을 체결하게 된다(13조).

사업시행자는 구체적인 SOC 투자사업의 실시계획을 작성한 후 주무관청에 이를 제출하여 승인을 받아야 하며(13조5항), 실시계획 승인신청 전까지 당해 민간투자사업을 시행할 法人(project company)을 설립하여야 한다(14조3항).

라. 民間부문의 事業提案

SOC에 대한 민간투자를 촉진하기 위해서는 민간부문의 創意와 效率을 존중할 필요가 있다. 따라서 민간투자법은 민간투자사업 기본계획상의 대상사업에 포함되지 않은 사업이라 할지라도 민간부문이 이니셔티브를 발휘하여 BTO나 BOT, BOO 방식으로 추진할 수 있는 사업을 제안할 수 있게 하였다(9조). 마찬가지로 시설사업 기본계획에 대하여도 민간부문은 시행령이 정하는 바에 의하여 그 내용의 변경을 제안할 수 있다(12조).

마. 민간투자사업 施行者의 지정

민간투자사업 기본계획을 토대로 주무관청은 시설사업 기본계획을 수립한다. 주무관청은 사업시행 신청인이 제출한 사업계획을 구체적으로 검토·평가한 후 협상대상자로 지정된 자와 實施協約을 체결한다(13조). 이 경우 실시협약에는 총사업비와 사용기간 등 사업시행의 조건 등이 포함되어야 한다.

사업시행자는 公共부문 외에서 민간투자사업을 시행하는 법인이어야 하므로(2조7호) 주무관청은 법인의 설립을 조건으로 당해 법인을 사업시행자로 지정하게 된다(14조). 사업시행자로 지정된 자는 일정 기간내에 주무관청으로부터 사업실시계획의 승인을 받아야 한다(15조),

한편 민간투자 대상사업으로 지정된 후 일정 기간이 경과하도록 사업추진 실적이 부진한 경우에는 日沒制(sunset clause)를 적용하여 민간투자사업에서 배제된다. 이러한 경우 주무관청은 심의위원회의 심의를 거쳐 대상사업의 지정을 취소할 수 있다(10조, 50조).

4. 民間投資사업의 지원

가. 민간투자지원센터의 설치

정부는 민간투자 대상사업의 선정, 사업 타당성의 분석 및 사업계획의 평가 등 SOC 시설에 대한 민간투자 지원업무를 종합적으로 수행(one-stop service)하기 위하여 국토개발연구원에 □사회간접자본 시설에 대한 민간투자지원센터□를 설치하였다(23조).

) 필리핀의 BOT Center는 SOC 건설에 관한 한 모든 권한과 의무를 가진 명실상부한 원스톱 서비스 기관이지만 우리나라에서는 국토개발연구원의 성격상 단순한 支援機構에 머물러 있다.

국토개발연구원장은 업무수행에 필요한 경우 관계 행정기관의 공무원 또는 유관기관의 임·직원의 파견을 요청할 수 있으며, 협조요청을 받은 관계 행정기관 또는 유관기관의 장은 특별한 사유가 없는 한 이에 응하여야 한다.

나. SOC 시설의 관리·운영

民間投資사업의 추진방식이 다양화됨에 따라 SOC 시설을 일정 기간 無償 사용·수익할 수 있거나[BTO 방식인 경우], 소유·수익할 수 있도록 하고[BOT 방식의 경우], 그 기간동안 타인으로부터 사용료를 징수할 수 있게 하였다(25조).

사업시행자가 종전처럼 BTO 방식으로 SOC 시설을 건설한 경우에는 竣工확인을 받은 후 주무관청으로부터 일정 기간동안 동 시설을 유지·관리하고 시설사용료를 징수할 수 있는 관리운영권을 설정받게 된다(26조). 이 관리운영권은 物權으로 보며 民法중 不動産에 관한 규정을 준용하므로 자금을 조달할 때 이를 擔保로 활용할 수 있다.

다. 산업기반 신용보증기금 관리의 일원화

그동안 한국산업은행, 신용보증기금, 기술신용보증기금 등 3개 기관에서 분산 운영해 온 산업기반신용보증기금의 관리를 신용보증기금으로 일원화하여 基金管理의 專門性을 제고하도록 하였다(30조).

이에 따라 종전의 민자유치법에 의한 산업은행, 기술신용보증기금의 자산·채권·채무는 신용보증기금으로 이관되고, 그 권리·의무는 신용보증기금에 포괄적으로 승계된다(부칙 3조).

라. 인프라 펀드의 설치

민간투자법은 SOC 시설에 대한 금융지원을 강화하기 위하여 산업은행을 비롯한 국내 금융기관과 IFC(국제금융공사)와 같은 국제금융기구가 SOC 시설에 대한 출자 등을 목적으로 하는 사회간접자본 投融資會社(infrastructure fund)를 설립할 수 있도록 하였다(41∼44조). 동 투융자회사(□인프라 펀드□)에 대하여는 그 법적 성격 및 투자자보호를 확실히 하기 위해 뮤추얼 펀드에 관한 1998년 □證券投資會社法□을 적용하고 있다(41조).

인프라 펀드의 자본금은 일정 금액 이상이어야 하며(42조), 그 자산운용은 SOC 시설사업 시행법인에 대한 출자 및 융자, 채권의 인수 등에 국한된다(43조). 인프라 펀드는 일반 뮤추얼 펀드와 마찬가지로 株式을 발행하는 형태로 투자자들을 모집하며, 그 운용을 투명하게 하기 위하여 별도의 자산운용회사와 자산보관회사, 판매회사를 두게 된다.

마. 사회간접자본 債券의 발행

민간투자법은 또 사업시행자 또는 시행령에 정하는 금융기관으로 하여금 민간투자사업의 추진에 필요한 財源 조달을 위하여 종래 제1종 시설에만 허용되었던 SOC 채권을 발행(지금까지 실적 없음)할 수 있도록 하였다(58조). 이 경우 SOC 채권에 의하여 조달된 재원은 민간투자사업의 用途外로 사용할 수 없다.

5. 民間投資사업에 따른 法律關係의 명확화

가. 附帶事業의 시행

종래 부대업무의 허용 여부를 둘러싸고 논란이 많았던 점에 비추어 민간투자법에서는 그 요건과 절차를 명시하였다. 즉 주무관청은 사업시행자의 민간투자사업 실시계획을 승인함에 있어 당해 SOC 시설의 투자비 보전 등을 위해 필요하다고 인정하는 경우 사업시행자로 하여금 택지개발, 주택건설, 산업단지개발 등의 부대사업을 민간투자사업과 연계하여 시행할 수 있도록 하였다(21조). 다만, 부대사업비의 범위, 사업시행지역 등 부대사업의 시행요건을 명확히 하여야 한다.

나. 不可抗力 사태의 발생

종전의 민자유치법하에서도 SOC 시설의 상황변경이나 효율적 운영 등 공공의 이익을 위하여 또는 SOC 시설공사를 원활히 추진하기 위하여 필요한 경우에 주무관청은 공사의 중지·변경, 시설물 또는 물건의 개축·변경·이전·제거·원상회복을 명하는 등의 명령을 할 수 있었다.

그러나 불가항력(force majeure)으로 SOC 시설에 변동이나 공사에 차질이 생긴 경우에는 사업시행자에게 책임을 지울 수 없으므로 주무관청이 公共利益을 도모하는 조치를 취할 수 있어야 한다. 민간투자법은 이상과 같은 公益을 위한 처분요건에 전쟁·천재지변 기타 이에 준하는 사태 등 불가항력적 사유가 발생한 경우를 포함시켰다(47조). 이 경우 주무관청은 公益을 위한 처분으로 손실을 입은 사업시행자에 대하여 정당한 보상(proper compensation)을 하여야 한다. 만일 주무관청과 사업시행자간에 협의가 성립되지 않으면 土地收用의 예[裁決]에 따른다(47조2항).

그리고 천재지변 등 불가항력적 사유의 발생으로 SOC 시설의 건설 또는 관리운영이 불가능한 경우에도 사업시행자가 국가 또는 지자체에 당해 사업의 買受를 요청할 수 있는 근거를 마련하였다(59조). BTO 방식이든 BOT 방식이든 결국 국가나 지자체에 귀속되는 SOC 시설(2조3호)의 公共性에 비추어 민간 사업시행자가 사업을 계속할 수 없는 상황에 처한 경우에는 이를 정부가 인수하여 사업을 완수하도록 하기 위한 것이다. 이는 사업시행자가 당해 사업의 매수를 요청하는 것[請求權]에 불과하므로 국가·지자체가 이를 당연히 매수하여야 하는 것[形成權]은 아니며 매수조건도 협상의 여지가 있는 것으로 해석된다.

다. 政府의 監督

SOC 시설 건설을 민간부문에 맡긴다 해도 대상사업이 국민경제에 중요한 기반시설이므로 주무관청에서 프로젝트의 시공에서 운영에 이르기까지 이를 모니터링하고 감독하는 것은 불가피하다. 주무관청은 사업시행자의 자유로운 경영활동을 저해하지 않는 범위내에서 민간투자사업과 관련된 업무를 감독하고 감독에 필요한 명령을 내릴 수 있다(45조). 감독기관은 당해 사업시행자(또는 그 사업주)가 사업을 제대로 수행할 수 있는지, 적정 수준의 經營能力을 유지하고 있는지, 시설 사용자를 가격, 품질, 이용면에서 제대로 보호하고 있는지, 환경보호·안전성·공공성을 제대로 지키고 있는지 감독하게 된다.

이와 관련하여 주무관청은 민간부문의 SOC 건설을 촉진하기 위하여 일정 수준의 판매를 보장하거나 투자자금의 회수가 가능하도록 사용료를 책정하여야 한다. 과거 민자유치법에서도 준공 당시의 예상판매량·사업비가 사업시행자 지정 당시의 총민간사업비, 실제 판매량과 현격한 차이가 있다고 인정될 경우(예컨대 有料고속도로의 운영중 이자율이 급등하거나 실제 교통량이 당초의 교통영향평가에 비해 큰 차이가 날 경우) 심의위원회의 심의를 거쳐 공용 또는 공공용 시설의 무상사용 내용을 변경할 수 있었다(민자유치법 시행령 20조2항). 민간투자법에서도 이러한 사정은 시행령에서 규정하게 될 것이다.

라. 종전의 민자유치사업에 대한 經過措置

민간투자법은 1999년 4월 1일부터 시행될 예정이다. 다만, 산업기반 신용보증기금 관련사항은 1999년 1월 1일부터 시행된다.

종전의 민자유치법에 의하여 민자유치시설사업 기본계획이 고시되었고, 이에 따라 사업계획이 제출된 사업 및 사업시행자가 지정된 사업 등에 대하여는 이번에 새로 개정된 민간투자법을 적용, 사업계획이나 실시협약 등의 필요한 사항을 변경할 수 있다(부칙 2조).