민간주도에 의한 프로젝트 금융의 법적 연구프로젝트 금융의 의의
프로젝트 금융이란 넓은 의미로는 특정 프로젝트의 소요자금을 조달하기 위한 일체의 금융방식을 뜻하지만, 좁은 의미에서는 당해 프로젝트의 사업성과 자산, 사업주의 신용만 보고 자금을 지원하는 금융기법을 말한다. 그러므로 프로젝트가 실패하더라도 자금을 공여한 금융기관은 프로젝트 회사(SPV) 및 프로젝트 관련자산 외에는 원리금을 회수할 대상이 없거나 있더라도 제한되는 非遡求 내지 제한적 遡求金融(non- or limited recourse financing)인 점이 특징이다.
프로젝트 금융은 투자기간이 장기이고 거액이 소요될 뿐만 아니라 각종 리스크가 현재화될 수 있다는 점에서 일반 대출에 비하여 각별한 주의가 요청된다. 여기서 리스크는 금융기관의 입장에서 豫想收入에 차질을 빚을 수 있는 모든 사태를 가리킨다. 그러므로 리스크를 통제하거나 부담할 수 있고 당해 프로젝트에서 가장 많은 利益을 얻는 자가 이를 부담하기로 하고 스폰서·貸主·보험회사·공급자·구매자 등 프로젝트 참가자들 사이에 리스크가 적절히 분산되어야 한다.
프로젝트 금융 기법은 대형 프로젝트를 성공적으로 수행하기 위한 열쇠라 할 수 있다. 금융기관으로서도 대규모 사업에 개별적으로 자금을 공여할 것이 아니라 프로젝트 금융 방식에 의하여 사업 전반의 경제적·기술적 타당성을 철저히 검토한 후 프로젝트 참가자들과 리스크를 분담하기로 하고, 신디케이션 방식으로 각 참가은행들에 자금공여액을 안분하는 것이 바람직하다.
프로젝트 금융의 적합성
프로젝트 금융은 프로젝트 수입만 가지고 대출금을 회수하는 것이므로 어떠한 사업에나 적용할 수 있는 것은 아니다. 금융기관의 입장에서 장래의 현금흐름을 확실히 예상하고 費用지출을 통제할 수 있어야 하므로 생산물 판매가 景氣의 영향을 받아서는 안되며 안정된 수입을 보장하는 장기 구매계약, 현지정부의 지원약속이 있고, 내부수익률(IRR) 및 부채상환비율(DSCR)이 원리금 상환을 충당할 수 있어야 한다. 또한 稅金 혜택이나 會計上의 이점도 있어야 함은 물론이다.
1990년대 들어 전통적인 프로젝트 금융은 각종 프로젝트 리스크의 대두, 새로운 금융상품의 등장, 개도국의 누적채무 증가와 외환위기, 선진국의 산업구조 개편, 프로젝트 참여자들의 코스트 절감 노력으로 많은 변화가 일어났다. 첫째로 고속도로, 발전소 등 사회간접자본 시설을 건설할 때 민간사업자에게 일정 기간 관리운영권을 부여하여 총사업비를 회수할 수 있게 하는 BOT 방식이 일반화되었다.
둘째는 1992년 英國이 도입하여 상당한 성과를 거두고 있는 PFI 방식이다. 이는 정부와 지자체는 고객(Client)이 되어 소정 자격요건을 갖춘 민간사업자(Supplier)로 하여금 공공시설 또는 서비스를 설계·건설하고 자금조달에서 운영까지 책임지고 수행(design-build-finance-operate)하게 하는 것이다.
BOT와 PFI의 비교
PFI를 BOT와 비교하여 볼 때 BOT는 정부가 민간사업자가 투자비를 회수할 때까지 당해 사회간접자본 시설의 관리·운영을 보장하는 데 그치지만, PFI에서는 정부가 당해 시설의 이용료를 지급하게 되므로 현재 민자사업자들이 요구하는 적정 수익을 보장해줄 수 있다. 그 대신 영국에서는 PFI 방식을 통하여 납세자의 세금이 最高의 價値(Value for Money)를 발휘할 수 있도록 여러 가지 통제장치를 설정해두고 있다.
오늘날 프로젝트 금융은 선진국 개도국을 막론하고 사회간접자본 시설을 건설하고 정비하는 일에 널리 활용되고 있으며, UNCITRAL 등 국제기구에서는 민간부문이 주도하는 BOT 방식을 국제적으로 통일된 형태로 적용하기 위하여 立法準則까지 마련해 놓은 상태이다.
현재 우리 나라에서는 1999년 4월부터 시행 중인 민간투자법을 통하여 금융기관 대출과 같은 기존 프로젝트 금융기법 외에도 사회간접자본 시설사업에 대한 신용보증, SOC 채권은 물론 인프라 펀드까지 망라하는 거의 모든 자금조달 방식을 허용하고 있다. 외국인투자를 포함한 민간자본을 적극 유치하기 위하여 국제적으로 인정된 거의 모든 제도와 장치를 도입한 셈이다. 그뿐만 아니라 1998년에 법이 제정되어 새로운 자금조달기법으로서 각광을 받고 있는 자산유동화(ABS) 기법도 그 기본구조의 유사성 및 신규재원 마련의 필요성에 비춰 프로젝트 금융에도 충분히 적용될 수 있을 것으로 생각된다.
민자사업 패러다임의 전환
이러한 관점에서 볼 때 현재 우리 나라에서 부진을 면치 못하고 있는 사회간접자본에 대한 민자유치 사업은 새로운 접근 내지 패러다임의 전환을 모색할 필요가 있다. 이제 우리 나라는 日本의 PFI 法 제정에서 보듯이 BOT 방식은 물론 PFI 방식에도 본격적으로 관심을 기울일 때가 되었다. 한국 경제가 IMF 위기를 극복하고 빠른 속도로 회복되었으나 정부는 失機하지 말고 변화와 성장의 성장의 주도권을 민간부문(市場)에 돌려주어야 한다는 주장이 대두되고 있다. 이러한 관점에서 PFI 프로젝트는 민자사업의 획기적인 개선은 물론 전반적인 공공부문의 개혁에 있어서도 유력한 수단이 될 것으로 여겨진다.
이를 위해서는 우선 政府만이 공공 서비스를 제공할 수 있다는 의식을 불식하고 공무원들의 고용불안 해소 방안을 마련하는 동시에 민간기업이 사업을 수행하기 쉽도록 각종 행정규제를 철폐하고 권한과 책임을 하부 위임하는 제도개혁이 수반되어야 할 것이다. 英國에서 민간인 전문가들로 구성된 태스크포스를 재무부내에 설치하는 한편 PFI 개혁의 原動力으로 삼고 공무원에 대한 심도 있는 교육·훈련을 통하여 의식개혁 캠페인을 병행한 사실에도 유념할 필요가 있다.
PFI가 사회간접자본의 정비에 상당한 성과를 거두고 지금은 새로운 차원의 민-관 협력사업(Private Public Partnership)으로 발전하고 있는 영국의 사례에 비추어 아무리 훌륭한 제도도 이것이 行政 시스템에 뿌리를 내리기까지는 상당한 시일을 요한다는 점, 또 공무원이 아닌 민간인 전문가들로 변혁의 주체(change agent)를 삼아야 한다는 점, 성공사례를 집적하여 다른 부처 조직에서 본받을 수 있도록 이를 지속적으로 標準化하고 文書化할 필요가 있다는 점, 그리고 구체적인 사례연구를 통해 성공과 실패 사례를 비교 평가하는 한편 知識經營의 일환으로 공무원들을 대상으로 그 성공의 요체를 전파하고 부단히 교육·훈련을 실시해야 하는 점 등을 본받아야 할 것이다.
BOT와 PFI 방식은 未久에 한반도에 닥칠 統一時代에 대비하여 北韓지역의 사회간접자본 시설을 복구·재건하는 데 천문학적인 비용이 소요될 것임을 예상할 때 하루 속히 국내 정착시켜야 할 필요성이 크다고 본다. 그것은 BOT와 PFI 방식이 외국인투자자들에게 익숙할 뿐만 아니라 정부와 민자사업자 간에 위험부담 및 책임의 소재가 명확하고 절차의 공정과 투명성을 확보하기 용이하기 때문이다. 이제는 선진 제도와 기법을 우리 나라의 풍토에 맞게 적용하여 민간주도의 사회간접자본 건설을 활성화하는 계기로 삼는 등 그 運營의 妙를 모색할 단계가 되었다고 본다.