金融市場 개방과 相互主義 문제
Ⅰ. 머 리 말
일반 상품 수출과는 달리 서비스는 생산과 동시에 소비가 이루어지기 때문에 국제적으로 금융상품·서비스를 제공하는 것은 서비스 제공자가 외국에 지점이나 자회사를 설립하여 현지에서 서비스를 생산·판매하는 방식으로 이루어진다. 그러므로 어느 나라든지 외국에 금융서비스를 제공하기 위해서는 현지 시장접근이 전제가 되어야 한다.
금융시장 개방에 가장 적극적인 나라가 미국이다. 미국은 80년대말 국제수지 적자폭의 축소, 금융기관 대외경쟁력의 제고를 정책목표로 내걸고 특히 일본과 유럽의 금융시장에 미국 금융기관이 용이하게 진출할 수 있도록 무역보복의 위협하에 상호주의(reciprocity)에 입각한 시장개방을 요구하는 이른바 "공격적 통상압력"(agressive unilateralism)을 구사하기 시작하였다.
본고는 시장개방과 관련하여 자주 등장하는 상호주의와 내국민대우란 무엇인가, 미국이 즐겨 사용한 무역보복의 위협(threats of retaliation)이란 과연 효과적인가, 90년대 들어서는 우루과이 라운드(Uruguay Round; UR)가 결실을 맺고 세계무역기구(World Trade Organization; WTO) 체제가 출범하였는데 금융서비스의 교역은 어떻게 달라졌는가, 앞으로의 추진과제 및 우리의 대응방안은 무엇인가를 차례로 살펴보고자 한다.
II. 相互主義의 개념
금융시장 개방과 관련하여 상호주의는 다음과 같은 廣狹의 개념으로 사용되고 있다. 다만, 내국민대우는 현지 정부(host country government)가 외국 금융기관을 국내 금융기관과 동등하게 대우하고 어떠한 차별적 취급(discriminatory treatment)도 현지 시장에서의 경쟁력을 제한하지 않는다는 의미로 쓰이고 있지만 그 개념이 항상 분명한 것이 아님을 유의해야 한다.
① 무조건적인 내국민대우(unconditional national treatment)
외국 금융기관을 국내 금융기관과 아무 제한없이 동등하게 취급하는 것이다. 이에 따르면 외국 금융기관도 국내 국내금융기관과 대등한 조건으로 경쟁할 수 있다. 미국이 1978년의 국제은행법(International Banking Act)(1)에서 인정하였던 원칙이다.(2)
② 상호주의에 입각한 (조건부) 내국민대우(reciprocal/conditional national treatment)
외국 금융기관의 본국 정부가 내국민대우를 해주는 것을 조건으로 외국 금융기관에 대하여 내국민대우를 하는 것이다. 미국 종합통상법(Omnibus Trade and Competitiveness Act of 1988)에 대한 슈머 修正案(Schumer Amendment) 및 1989년 EC(3)의 제2차 은행지침(Second Banking Directive; 89/646/EEC), 미국의 90년대 금융서비스 공정거래법(Fair Trade in Financial Services Bills of the 1990s)에서 채택하고 있는 원칙이다.
③ 효과적인 시장접근(effective market access)
역시 EC의 제2차 은행지침에서 사용된 용어로서 문맥에 따라서는 조건부 내국민대우 또는 엄격한 상호주의로 해석된다.
④ 개선된 내국민대우(better-than-national treatment)
외국 금융기관에 대하여 국내 금융기관보다 나은 경쟁기회를 제공하는 것을 말한다. 예컨대 미국의 국제은행법은 미국의 은행들이 취급할 수 없는 증권업무를 기득권(grandfather)을 가진 일부 외국은행에 한하여 이를 수행하는 것을 허용했다.
⑤ 엄격한 상호주의(mirror-image reciprocity)
외국은행의 본국 정부가 자국의 금융기관에 대해 허용하는 영업만을 외국은행으로 하여금 수행하게 하는 것으로 마치 거울에 비춘 듯 동일한 업무만을 허용한다는 의미이다. 예컨대 EC 제2차 은행지침 초안을 접한 미 금융당국이 미국 은행들이 EC에서 부여받는 것과 동일한 권리만을 EC 금융기관에 부여하기로 하자(4) EC는 은행지침 최종안에서 상호주의적 내국민대우로 입장을 변경하였다.
III. 市場開放과 貿易報復의 위협
1. 美國의 綜合通商法
미국의 종합통상법은 외국의 불공정한 무역제도와 관행을 대상으로 하여 슈퍼 301조 등 일련의 특별조치에 의한 일방적인 보복조치를 취할 수 있게 하고 있다. 본래 통상법(Trade Act)은 1974년 제정되었는데 금융시장 개방과 지적재산권 보호를 위해 1988년 개정되었다. 특히 문제가 되는 것은 改正통상법에 의하여 요구되는 외국의 무역관행에 대한 슈퍼 301조의 발동, 즉 年例檢討와 무역보복의 위협이다.
가. 제301조
통상법 제301조(19 U.S.C. 2411) 내지 제309조는 미국의 통상에 부당한 제한을 가하는 외국의 무역관행에 대하여 이를 배제하기 위한 대항조치를 취할 권한을 행정부에 부여한 규정들이다. 이를 통틀어 통상법 301조(Regular 301)라 한다. 1988년 종합통상법에서는 301조를 개정하여 업계의 제소 없이도 美무역대표부(US Trade Representative; USTR)가 직권으로 조사 및 제재를 할 수 있도록 행정부의 권한을 한층 강화시켰다. 그밖에 종합통상법은 조사개시 및 보복조치의 권한을 대통령으로부터 USTR로 이전하였고, USTR의 보복조치를 의무화하였으며 불공정 관행의 범위를 확대하였다. 그리고 협의절차 진행의 신속화를 위해 외국의 불공정 무역관행을 제거하기 위한 협의기간도 5개월로 못박았다.
나. 슈퍼 301조
슈퍼 301조(5)란 종합통상법에 신설된 조항(통상법에 제310조로 삽입, 즉 19 U.S.C. 2420)으로서 時限附(6)로 통상법 301조의 내용을 강화한 것이다. USTR은 외국 정부가 미국의 권리를 거부하였거나, 무역협정에 따라 미국이 받을 수 있는 혜택을 부여하기를 거부하는 행동을 취하였거나, 또는 미국의 상업에 부담을 주거나 이를 제한하는 행위·정책 및 관행을 자행하고 있음을 발견한 경우 법률상의 권한이 발동된다.
분쟁이 성공적으로 해결되지 않으면 미국 대통령은 무역보복적 제재를 가할 수 있는 권한을 갖는다. 구체적인 내용은 미국이 당한 불이익과 같은 정도의 불이익을 상대국에 주는 것이며 구체적인 수단으로 관세 인상, 수입수량 제한, 투자규제 등을 적용한다.
다. 슈머 修正案
미 의회는 금융시장에서도 상품시장에서와 마찬가지로 상호주의를 통하여 미국의 이익을 확보할 수 있다고 보고 종합통상법에 뉴욕주 출신의 민주당 소속 찰스 슈머(Charles Schumer) 하원의원이 제안한 1개 조항(7)을 포함시켰다. 이 조항은 "미국 연방은행이 외국계 금융기관에 대하여 국채인수인(primary dealer) 자격을 부여할 때 그 본국에서 미국 금융기관에 상호주의적 내국민대우(reciprocal national treatment)(8)를 인정하지 않는다면 이를 거부하도록 의무화"하고 있는 바, 그 주된 타겟은 일본 시장이었다. 그동안 일본은 1983년 이래 계속되었던 미국과의 엔-달러 협상(9)에도 불구하고 자국 시장개방에 소극적인 반면 일본 금융기관의 미국내 영업활동은 날로 활기를 띠자 의회와 업계에서 상호주의의 채택을 주장하기에 이른 것이다.
세계에서 미국 다음으로 규모가 큰 일본의 國債시장은 1984년 외국 금융기관도 인수기관으로 참여할 수 있게 되었으나 내국민대우는 인정받지 못하였으므로 東京 증권거래소 회원자격과 함께 외국 금융기관의 시장접근 장애물로서의 상징적인 의미가 있었다. 이에 따라 미국은 일본측에 일본의 금융기관들이 미 국채시장에서 이미 국채인수인 자격을 취득한 것처럼 일본 국채시장에서도 외국계 금융기관들에 대해 상호주의에 입각한 내국민대우를 인정하고 공개입찰(open auction) 방식으로 전환할 것을 요구하였다.
2. 貿易報復 威脅의 효과
슈머 修正案과 비슷한 시기에 나온 域內 금융시장의 단일화를 도모하는 EC 제2차 은행지침에서도 상호주의적 내국민대우를 요구하였다. 이와 같은 일련의 사태에 비추어 경제강대국들이 새로 채택한 상호주의 정책은 어떻게 이해하여야 할 것인가.(10)
첫째, 미국은 촉박한 일정으로 무역보복을 가할 것을 의무화한 슈머 수정안을 공표함으로써 시장개방을 제한하는 상호주의적 내국민대우의 좋지 않은 先例를 만들었다. 그럼에도 미 행정부는 EC가 미국보다 훨씬 온건하게 상호주의적 내국민대우 원칙을 채택하자 이에 반대했다. 게다가 일본에 시장개방 압력을 가할 때에는 내국민대우 정도가 아니라 보다 철저한 상호주의(mirror-image reciprocity) 원칙을 내걸었다.
두 번째 교훈은 그러한 위협은 일정 조건하에서만 유효할 뿐이므로 그에 따른 효과가 긍정적일 때 사용해야 한다는 것이다. 금융시장에서의 무역보복은 그 효과의 불안정성 및 타 산업분야와의 연계성으로 인하여 상품시장보다 효과가 크지 않다. 일단 내국민대우 기준이 충족되면 무역보복의 위협은 하지 않는 것이 상책일 것이다.
슈머 수정안과 EC의 은행지침 두 가지 사례를 통하여 볼 때 상호주의적 내국민대우나 철저한 상호주의가 경제대국의 시장접근 문제를 해결하는 데에는 별로 유용하지 않음을 알 수 있다. 철저한 상호주의 원칙은 한 나라가 독자적인 금융감독체계를 가질 수 있음을 인정하지 않는 문제가 있기 때문이다. 어느 나라나 그 나라 경제실정에 맞는 금융감독체계를 갖는 것은 당연한 일이다. 상호주의를 철저히 한다면 통상마찰이 끊임없이 일어날 것이다.
상호주의는 마치 양날의 칼과 같아서 스스로 다치는 결과를 가져올 수 있다. 미국의 금융시장은 일본보다는 개방되어 있지만 EU의 새로운 기준에 비해서는 덜 개방적(11)이다. 미국이 EU가 요구하는 정도의 상호주의 기준을 채택할 수 없다면 일본에 대해서도 같은 주장을 할 수 없다고 보아야 할 것이다.
3. 相互主義的인 內國民대우
최근 들어 상호주의적인 내국민대우 원칙이 국제적인 대세를 이루고 있다. 1988년 미국이 슈머 수정안을 채택한 데 이어, EC도 1989년 제2차 은행지침에서 같은 원칙을 도입하였다. 미국은 또다시 1990년 내국민대우를 하지 않는 나라에 대해서는 미 재무부가 선별적으로 보복조치를 취할 수 있도록 하는 금융서비스 공정거래법(Fair Trade in Financial Services Act)을 상·하원의 전폭적인 지지 속에 제정하였다.
그렇다고 상호주의적인 내국민대우가 금융시장 개방 문제를 해결하는 데 만병통치약은 아니다. 이 정책은 우선 내국민대우를 하고 있는 나라들에 대하여는 효과가 없다. 또 개도국이나 체제전환국 중에는 내국민대우를 하지 않는 나라가 많지만 해외진출에 나설 금융기관이 없는 터에 상호주의 압력을 가하여 시장을 개방하라고 하는 것 자체가 무리이다. 결국 상호주의적 내국민대우는 선진국의 일부 제한적인 금융상품 시장이나 해외진출을 시도하는 개도국에서나 효과를 기대할 수 있을 뿐이다.
당분간 미국·일본·유럽의 금융시장 개방문제는 국내외 금융기관간의 차별보다는 금융당국의 규제완화 속도 차이로 귀결될 것 같다. 예컨대 일본 당국은 미국 금융기관들이 비교우위를 갖고 있는 신상품 도입에 미온적인 것이라든가, 미국은 글래스-스티걸法을 내세워 유럽 은행들이 미국 시장에서 유니버설 뱅킹을 하지 못하게 하는 것 등이 문제될 것으로 보인다.
4. 貿易報復의 實效性
미국은 지금까지 무역보복의 위협을 가함으로써 시장개방에 성공을 거두었지만 보복 위협이 결정적인 것은 아니었다. 오히려 시장개방을 추구하는 민간 금융기관과 당국의 단합된 노력이 효과적이었다. 외국 시장의 빗장을 열고자 하는 단합된 의지의 과시하지 않고는 보복의 엄포를 놓는 것만으로는 한계가 있기 때문이다. 위협을 가하여 상대국 고위 정책당국으로 하여금 행동에 나서게 하고, 현지 금융기관들이 이에 호응하도록 만들었다.
그러기 위해서는 미국의 보복 위협이 실현가능성이 높아야 했다. 예컨대 슈머 수정안에서는 상대국의 시장개방노력이 강력한 증거로서 제시되지 않는 한 보복조치의 발동이 의무적이었다. 그것은 마치 核억지력과 같아서 보복조치의 발동을 피하기 위해서는 양당사국은 일단 협상 테이블에 앉아야 했다. 일본이 국채시장을 개방할 때에도 시장을 여는 것이 국익에 도움이 된다는 국내 여론을 조성할 필요가 있었다. 그래서 미국 정부당국자나 금융기관은 일본 국내의 시장개방 지지자들(12)과 암묵적인 연합전선(tacit coalitions)을 펴지 않으면 안되었다.
그 다음으로 금융감독당국자들이 국제적인 협조체제를 구축한 것이 큰 도움이 되었다. 국제화에 따라 금융기관들이 상호의존적으로 연결되어 있는 상황하에서 어느 한 나라의 시장교란은 다른 나라로 신속하게 파급될 수 있다. 그리하여 선진국의 재무부와 중앙은행들은 국제결제은행(BIS)을 중심으로 금융기관의 건전성(safety and soundness)을 제고하기로 의견의 일치를 보았다. 이렇게 형성된 공식·비공식 네트워크를 통하여 금융감독당국은 상호이해와 협력의 바탕 위에서 상호주의 문제를 풀어갈 수 있었던 것이다. 예를 들어 미·일 엔-달러 협상이 오래 진행되면서 미국 당국자들은 일본의 금융시장을 보다 속속들이 이해하였고 국채시장에 입찰방식을 도입하는 것이 일본측에도 유리하다고 설득할 수 있었다.
일반적으로 금융당국은 상호주의를 기피하는데 이는 금융시장의 公正性을 해하고 심한 경우에는 금융감독의 재량을 빼앗기 때문이다. 미국이나 일본이나 은행-증권업의 분리는 국내 정책적인 문제이고 외국 정부가 이를 왈가왈부할 수는 없는 것이다.
그럼에도 의회나 일부 업계인사, 재무부 당국자 중에는 보복의 위협이야말로 시장개방의 압력수단으로 매우 효과적이라고 믿는 사람이 여전히 많다. 그렇기에 금융서비스 공정거래법이 제정되어 재무부가 선별적으로 보복조치를 발동할 수 있게 해놓았다. 이 법안이 처음 심의되는 단계에서는 재무부 일각에서 반발도 적지 않았으나 나중에는 반대론이 슬그머니 꼬리를 감추었다. 그후 재무부는 USTR, 대통령 경제자문위원회와 함께 이 법을 적극적으로 지지하기에 이르렀고 오직 FRB만이 반대론을 고수하였다.
미·일, 미·EU 금융시장 개방 사례에서 보았듯이 무역보복의 위협은 최후의 수단(last resort)으로 사용되어야 한다. 만일 이로 인하여 당사국의 시장이 교란된다면 보복조치에 따른 이익을 누리기도 전에 전세계적으로 금융시장이 일대 혼란에 빠질 것이다.
보복위협이 해로운 것은 그것이 엄포로서 그치지 않고 실력행사로 돌입할 가능성이 크기 때문이다. 만일 미국·일본간에 이러한 일이 벌어진다면 일본은 더 이상 미국에 투자를 하지 않을 것이며, 다른 나라도 미국에 대해 수세적인 입장을 취할 것임에 틀림없다. 실제로 일본 대장성의 고위관리는 미국이 금융서비스 공정거래법의 입법추진을 강행할 경우 일본은 미국시장에 더 이상 자금을 공급하지 않을 것이므로 양국은 심히 해로운 사태에 직면하게 될 것이라고 경고했다.
그러므로 외국의 금융시장 접근을 모색할 때에는 다음과 같은 원칙을 세워야 한다. 첫째, 내국민대우의 원칙이 충족되는 한 보복위협의 가능성은 가급적 배제하여야 한다. 보복조치를 부적절하게 사용하게 되면 국제분쟁이 심화되고 자칫하면 시장교란이 야기될 것이다. 실제로 미국의 금융서비스 공정거래법안은 번번이 EU가 그 타겟이 아님을 밝혀야 했다. 그럼에도 EU는 계속 이 법안에 반대하였는데 EU 은행들이 종전의 업무를 그대로 수행할 수 있는 기득권을 보장받을 수 없었기 때문이다.
이것은 경제강대국들은 상호간에 보복조치를 취하지 말아야 한다는 게 아니고, 사려깊게 판단하여 백방으로 노력한 협상이 실패로 끝났을 때 최후의 수단으로 행사해야 한다는 의미이다. 그러한 위협은 국제계약의 중대한 위반을 억제하거나 시장접근에 관한 일반적으로 승인된 원칙을 세우고자 할 때 여전히 효과적이기 때문이다.
IV. 市場接近을 위한 효과적인 代案
1. 相互協商의 필요성
선진국간에 금융시장을 개방시키기 위하여는 무역보복의 위협 속에 상호주의를 요구하는 것보다 더 효과적인 방법이 있다. 그것은 비슷한 생각을 가진 나라들끼리 양자간이든 다자간이든 相互協商(reciprocal negotiations)을 갖는 것이다. 北美자유무역협정(NAFTA)에서 그 예를 볼 수 있듯이 가장 큰 이점은 갈등을 피하면서 서로 유리한 자유화를 도모할 수 있다는 것이다. 경제협력개발기구(OECD)에서는 회원국들이 정기적으로 회합을 갖고 내국민대우에 입각한 자율적인 자유화규약(voluntary Code of Liberalization)을 발전시키고 있다. 더욱이 UR에서 다자간 무역협상을 성공적으로 마무리짓고 서비스 교역 및 지적재산권 보호까지 망라하여 세계무역기구(WTO) 체제를 출범시킨 것은 기념비적인 성과라고 생각된다.
다만, 이러한 상호협상을 통한 시장개방의 접근방법은 각기 장점과 단점을 안고 있다. NAFTA, UR의 경우와 같이 상품 뿐만 아니라 금융서비스를 포함한 서비스 교역까지 의제에 포함시켜 협상을 하는 것은 금융시장 개방에 미온적인 나라들로 하여금 보다 중요한 전략상품의 자유화와 함께 일괄(package)하여 시장개방을 약속하게 하는 효과가 있다. 또 UR이나 OECD식 방법은 시장접근을 위하여 충분치는 않지만 필요조건으로서 내국민대우를 요구하는 것이 강점이 된다.
그러나 가장 큰 단점은 상호협상을 통해서는 은행의 증권업무를 금지하는 일본 증권거래법 제65조(13), 미국의 글래스-스티걸法과 같은 무차별적(non-discriminatory)인 시장개방의 장애요인은 어찌할 수 없다는 것이다. 자유화가 진전될수록 선진국간에 문제가 되는 것은 국가간에 서로 다은 국내외 금융기관에 대해 무차별적인 규제환경이다.
2. 無差別的인 市場接近의 장애
따라서 이러한 무차별적인 규제장치를 해소할 수 있는 좋은 방법은 자산건전성에 관한 BIS 은행감독위원회와 같이 10여개국의 관심 있는 나라들끼리 모여 소규모 다자간 회의(minilateral)를 갖고 그 성과를 점차 확장해 나가는 것이다. 나라마다 서로 다른 금융규제환경, 금융기관의 국제경쟁력과 같은 복잡미묘한 문제를 다루는 만큼 BIS 은행감독위원회(일명 Cooke Committee)는 우선 미국과 영국간에 중요한 핵심 이슈를 타결짓고 그 범위를 일본, 독일, EC 회원국으로 넓혀나갔던 것이다.
요컨대 보다 개선된 시장접근방법은 ▷미국과 EU, 일본 등 주요국이 참가한 가운데, ▷금융제도의 안전성과 건전성, 소비자보호, 경쟁력제고 등의 감독원칙을 지키면서 시장접근의 개선을 위해 각국이 금융감독·규제장치를 개혁하도록 정치적인 목표를 설정(political mandate)하고, ▷인내심(patience)을 가지고 이를 추진하는 것이다.
사실 각국의 금융감독 시스템을 개혁하도록 협상을 벌인다는 것은 자칫 내정간섭이 될 수 있는 만큼 쉬운 일이 아니다. 이에 따라 OECD나 UR에서는 각국의 감독 시스템이 무차별적인 한 내국민대우를 지키는 선에서 그쳤다. 그러나 보다 완전한 시장접근을 위해서는 내국민대우 이상으로 전진할 필요가 있다.
외국 금융시장의 무차별적인 감독장치를 극복하기 위해서는 자국의 금융감독제도를 실질적으로 개혁하여 국제적으로 통일(international harmonization)된 감독기준을 채택하든가, 아니면 외국 금융기관이 본국의 감독기준에 따라 자국에서 영업(operations in the host country under their home country's rules)을 할 수 있도록 하는 것이다. 물론 이러한 방법으로 추진하기 위해서는 우선 각국의 감독당국자들이 의견을 모으고 궁극적으로는 정치인들이 이를 지지하여야 하므로 상당한 시간을 요할 것이다. 그렇다고 시장개방과 자유화에 앞선 나라가 그렇지 못한 나라에 대해 일방적으로 자유화 일정을 제시하고 무역보복의 위협을 가하는 것은 참으로 어리석은 일이다.
시장접근에 관한 상호협상은 매우 어렵고 눈에 띄는 성과를 기대하기 어려운 작업이다. 그러나 통상마찰과 최악의 경우에는 세계적인 금융위기마저 초래할 수 있는 다른 대안에 비해서는 효과적이다. 금융시장 개방을 위하여 정책결정자들이 명심해야 할 원칙은 "다른 사람(국가)이 나에게 해주기를 바라는 대로 나도 다른 사람을 대접하는 것"이다.
V. WTO의 金融서비스 協商
1. 協商의 기본원칙
가. 서비스 交易에 관한 一般協定(GATS)
다자간 협상에서는 협상상대국들에 대하여 상호주의나 내국민대우를 어떻게 요구할 수 있는가. UR의 결과 출범한 WTO 체제에서는 금융서비스를 별도로 취급하고 있는데 금융시장 개방에 있어서 매우 독특한 접근방법을 취하고 있다.(14)
1986년 개시된 UR 서비스 협상에서 참가국들은 상품 이외의 서비스 교역(trade in services), 내국민대우, 시장접근 등의 기본개념에 관하여 논의를 하였다. 그리고 UR이 다자간 협상인 점을 고려하여 내국민대우 등에 관하여 참가국별로 협상을 벌이기보다는 각국이 자유화 약속(commitment)을 해놓고 시장접근과 내국민대우에 대한 제한조치를 공표한 다음 그 자유화의 폭을 넓혀가기로 1990년 10월 합의하였다. 서비스 분야는 상품과는 달리 본래 의무적인 것이 아니고 각국이 양허(concession)하는 범위내에서 자유화할 수 있는 것이기 때문이다.(15) 여기서는 1996년 9월 1일 발효되어 1997년 12월까지 한시적으로 적용된 제2차 의정서(Second Protocol)를 중심으로 알아보기로 한다.
나. 서비스 교역의 형태
WTO 체제하에서 서비스 교역의 自由化란 특정 서비스 산업에 대한 외국인투자와 國境을 넘는 자연인의 이동, 특정 서비스 제품 또는 소비자의 이동을 규제하지 않는다는 것을 말한다. 그러므로 WTO의 서비스 교역에 관한 일반협정(General Agreement on Trade in Services; GATS)에서는 서비스의 교역 형태를 다음 네 가지로 나누어 정의하고 있다.
① 國境을 넘는 서비스의 제공(cross-border supply): 해외에 소재하는 금융기관에 예금을 하는 것이 이에 해당한다.
② 海外에서의 所費(consumption abroad): 서비스 제공자가 자기 나라에 온 외국의 소비자에게 서비스를 제공하는 것을 의미한다.
③ 營業據點(commercial presence): 지점·현지법인을 설치하여 이를 거점으로 상업적인 서비스를 제공하는 것을 말한다.
④ 個人의 居住(presence of natural persons): 물리적 설비를 갖추지 않고 개별 서비스 제공자가 해외에 체류하면서 서비스를 제공하는 경우이다.
이것을 단순 대비하면, ①은 서비스 商品(products)이 국경을 넘는 것이고, ②는 소비자(consumer)의 국제간 이동이며, ③과 ④는 생산요소의 이동형태로서 ③은 資本(capital)의 이동, 즉 外國人投資와 동일하고 ④는 노동(labor)의 이동에 의한 서비스의 제공을 뜻한다.
다. 서비스 교역의 자유화
서비스 교역에 있어서는 시장접근(16)과 내국민대우(17)가 일반적인 의무가 아니라 양허 의 대상으로 되어 있다.(18) 즉, 각 회원국은 금융을 비롯한 서비스 분야에 있어서 最惠國(most favored nation; MFN) 대우를 원칙으로 하고(19), 각 회원국이 제출한 約束表("양허표"라고도 함; National Schedule)에 기재되어 있는 분야에 대하여 시장접근의 자유 및 내국민대우를 보장하게 된다. 시장접근과 내국민대우는 당연한 의무가 아니라 구체적인 약속 대상으로서 국가간 협상을 통해 점진적으로 확대되어 가는 구조로 되어 있다. 따라서 각 회원국은 약속표에 기재된 내용보다도 엄격한 조치를 유지하거나 새로 만들 수 없다(GATS 21).
라. 금융서비스에 관한 규범
GATS 제20조에 의하여 각 회원국은 시장접근에 대한 제한 및 조건, 내국민대우에 대한 제한 및 조건, 추가적인 약속과 관련된 조치 및 이들 약속의 이행을 위한 日程을 別表(Schedule of Specific Commitments)로서 작성한다. 각 회원국은 시장접근 및 내국민대우에 관하여 구체적인 약속(specific commitments)을 하고 그 대상으로 하지 않은 조치에 대해서도 추가적으로 약속표에 기재할 수 있다.
이에 따라 각국의 약속표는 ① 분야 및 업종 ② 시장접근에 대한 제한 ③ 내국민대우에 대한 제한 ④ 추가적 약속 등 네 칼럼으로 구성되어 있다.(20) 諒解覺書를 따르기로 한 경우에는 명시적으로 유보한 부분 외에는 자동적으로 자유화 의무를 부담하게 된다. MFN의 경우 GATT 이래 다자간 무역협정의 대원칙으로 지켜져 온 의무로서 상품 분야에서는 예외가 인정되지 않지만 서비스 분야에 있어서는 免除登錄을 함으로써 한정적으로 그 의무에서 벗어날 수 있게 된다.
2. 우리의 對應
위에서 소개한 WTO 금융서비스 자유화 약속은 1997년말까지의 時限附 議定書(22)이다. 따라서 1998년부터 시행할 목적으로 새로운 WTO 금융협상을 벌여야 했다.(23) 미국은 1997년말까지 WTO 금융협상을 마무리짓기 위해 작년 7월 금융서비스 시장의 追加자유화 조치를 발표하였다. 미국은 ▷외국 보험업체에 대한 건물 및 시민권 확보의무 철폐 ▷외국업체에 대한 일부 주의 보험업 허가제한 철폐 ▷미국내 州間은행업무 자유화 보장 ▷FRB에 지급하는 검사료의 단일화를 골자로 하는 것이었다. 또한 미국에 진출한 금융기관에 한하여 시장접근을 보장하는 데 그치지 않고 한 걸음 더 나아가 모든 외국 기업이 자유롭게 경쟁할 수 있도록 허용키로 했다. 미국안은 WTO의 기본정신대로 예외없이 동등한 수준의 개방이 이루어져야 한다는 것을 솔선해서 보여주는 것이었다.
WTO는 마침내 1997년 12월 13일 금융시장 개방을 위한 금융서비스 자유화 협정을 타결하였다. 아시아 금융위기가 진행되고 있는 가운데 협정이 타결됨으로써 1996년 당시와는 달리 WTO 체제에 신뢰감을 더해졌다. 지난번 UR에서 미해결 상태로 남겨졌다가 5년간의 장기협상 끝에 타결된 이번 협정은 개도국 금융시장의 규제 철폐 및 자유화를 골자로 하고 있으며 132개 회원국의 은행업, 보험, 자산운용, 중개업 분야에 관한 數兆 달러 규모의 시장을 대상으로 1999년부터 발효될 예정이다. 금융서비스 자유화의 幅이나 일정은 국가별로 차이가 있는데 한국의 경우 이미 제시한 자유화 일정을 IMF 금융지원을 받는 과정에서 더욱 앞당겼기 때문에 협정타결에 따른 변화는 없다.(24)
우리나라는 WTO 금융서비스 협상에서 금융서비스를 자유화하기로 약속한 것 외에도 OECD 회원국으로 가입할 때, 또한 OECD가 주도하는 다자간 투자협정(Multilateral Agreement on Investment; MAI) 협상에서 시장개방을 약속한 바 있다. 그런데 MAI는 지난 10월 14일 프랑스 정부가 돌연 협상불참을 선언함에 따라 조기타결될 전망이 불투명한 실정이다.(25)
IMF 체제하에서 外資유치에 死活을 걸고 있는 우리나라는 국제적으로 투명한 시장개방을 약속하였고 그 일정을 앞당겨 실천에 옮기고 있다. 그동안 여러 가지 특수한 사정을 들어 시장개방을 보류해 왔던 것이 한꺼번에 시행되는 셈이다. 금융서비스에 관한 한 국내 금융기관들은 하루 속히 구조조정을 완료하고 부실요인을 떨어낸 Clean Bank로서 경쟁력, 수익성, 생산성을 제고하여 선진 금융기관과의 生存을 위한 일대 경쟁을 벌여야 할 것으로 생각된다.
주 석
1) 미국 정부는 80년대말 BCCI 등 외국은행의 금융사고가 일어나기 전까지만 해도 외국은행에 대하여 매우 너그러운 편이었다. 외국은행은 점포를 설치한 州 은행법상의 규제만 받을 뿐 연방 차원의 규제가 없었으므로 미 은행들에 비하여 영업활동이 유리하였다. 1978년 국제은행법은 외국은행의 진출에 위협을 느낀 美 은행들이 의회와 행정부에 요구하여 외국은행도 연방 차원에서 국내은행과 동등하게 취급(national treatment)하도록 한 것이었다. 그 결과 미국에 지점·에이전시를 둔 외국은행들은 州間 은행영업(interstate banking)의 제한, FRB 지급준비의무의 부과, 少額預金의 FDIC 보험 가입, 非銀行업무의 금지를 미 국내은행과 똑같은 규제를 받게 되었다. 그러나 多國籍 컨소시엄 은행인 BCCI와 이태리 라보로 은행(BNL)의 불법적인 업무처리가 당국에 적발되고 이것이 은행감독의 허점을 틈탄 것으로 밝혀짐에 따라 외국은행에 대한 규제를 강화해야 한다는 여론이 비등하였다. 1991년 BCCI와 BNL 스캔들이 클로즈업된 가운데 외국은행 감독강화법(Foreign Bank Supervision Enhancement Act of 1991)이 의회에서 통과되었다. 이 法은 연방예금보험공사(FDIC) 개선법의 일부분으로 국제은행법의 관련조항을 개정하여 외국은행 지점, 에이전시에 대한 감독의 틈새(supervisory gap)를 없애고 국내 은행과 똑같은 규제를 하기 위해 제정되었다. 박훤일, {국제거래법}, 한국경영법무연구소, 1995, 162∼163면.
2) 종래 美 금융당국이 무조건적인 내국민대우를 원칙으로 하였던 것은 미국 금융시장을 외국 금융기관에 개방하여 市場의 效率을 제고하고 소비자들에게 양질의 서비스를 값싸게 제공한다는 것과 外國에 모범을 보임으로써 상호주의로 인해 초래될지 모르는 세계 금융시장의 不安을 방지하기 위함이었다. 그러나 이러한 관용은 미국 금융기관들이 해외시장에서 상대적으로 공정하고 대등한 경쟁기회를 부여받지 못하고 오히려 미국 금융기관의 경쟁력을 위축시키고 있다는 議會와 業界의 반발에 부딪혀 상당한 수정 내지 철회가 불가피하였다.
3) EC(European Community; 유럽공동체)는 1958년 로마 조약에 의하여 설립된 유럽 석탄·철강공동체(ECSC), 유럽 경제공동체(EEC), 유럽 원자력에너지 공동체(Euratom) 등의 협력체가 1967년 7월 공식적으로 통합된 것을 가리킨다. EC는 다시 1993년 11월 1일자로 발효된 마스트리히트 조약에 의하여 EU(European Union; 유럽연합)로 바꿔 부르고 있는데, 이는 종래 경제 분야의 공동체에서 외교안보와 내무 및 사법 분야를 포괄하는 국가연합으로 변신하였음을 보여주고 있다.
4) 미 금융당국이 엄격한 상호주의를 기피한 이유는 외국 금융기관 본국에서 행하여지는 규제·감독을 적용한다는 것이 세계 60여개국의 은행이 진출해 있는 미국으로서 60여개의 상이한 규제·감독체제를 관리해야 하는 행정부담을 갖고, 또한 해외에 진출한 미국 은행들이 국내에서와 마찬가지로 증권업무를 더 이상 취급할 수 없게 될 뿐만 아니라 상호주의에 따른 보복과 대응보복의 악순환을 초래하고, 무엇보다도 외국 금융기관의 참여를 통한 미 國債의 원활한 소화가 시급했기 때문이다.
5) Super 301조가 Regular 301조에 비해 강화된 것은 통상법 301조에서는 이해관계자의 提訴가 있어야 조사 및 교섭이 시작되지만 슈퍼 301조에서는 USTR 자체조사가 행하여져 매년 한 번은 반드시 발동되는 점, 통상법 301조에서는 교섭의 대상이 개별품목의 시장개방이지만 슈퍼 301조에서는 우선협상 대상국(PFC) 및 우선협상 대상관행(PFP)의 지정을 통해 상대국의 제도적·구조적인 관행도 대상으로 할 수 있다는 점 등이다. 슈퍼 301조의 무시 못할 효과는 미국이 상대국에 강력한 의지를 천명함으로써 미국이 얻는 위협효과라 할 수 있다. 예컨대 미국은 일본을 지향하여 슈퍼 301조의 부활을 종종 공언해 왔고 일본은 슈퍼 301조의 보복절차를 피하고 대등한 입장에서 협상을 하기 위해 美·日 構造協議(Structural Impediment Initiatives; SII)에 응하지 않을 수 없었다.
6) 슈퍼 301조는 본래 1990년까지 2년간 시행될 예정이었으나, 1994년 3월 클린턴 대통령은 日本에 대한 통상압력을 강화하기 위해 슈퍼 301조의 시한을 연장하는 行政命令을 발동하였다.
7) 美 國債引受人에 관한 조항(Primary Dealer Act)으로 흔히 "슈머 修正案"(Schumer Amendment)이라고 부른다. 슈머 수정안을 통해 미국은 무조건적인 상호주의에서 조건적인 상호주의로 입장을 변경하게 되었다.
8) 당초 슈머 수정안에서는 동등한 접근(equal access)으로 되어 있었으나, 미 재무부와 FRB가 법안에 반대하고 금융업계에서도 지지를 보내지 않자 이것은 너무 엄격한 상호주의(mirror-image reciprocity)를 요구하는 것이라 하여 상원 은행위원회의 도날드 리이글(Donald Riegle) 위원장의 수정제안에 따라 이같이 입법화되고 1년후인 1989년 8월 23일자로 시행되었다.
9) 1983년 11월 레이건 미 대통령의 일본 방문을 계기로 설치된 [금융·자본시장 문제에 관한 특별회의](흔히 "엔-달러 위원회"라 함)에서는 엔-달러 금리의 괴리현상에 관한 상호이해를 깊이 함으로써 兩國 경제적 조화를 도모하고자 하였다. 엔-달러 협상에서 미국측은 일본 금융시장의 자유화, 시장접근의 개선을 줄기차게 주장하였는데, 1989년부터 엔-달러 위원회는 [미·일 금융시장 워킹그룹]으로 이름을 바꾸고 그 후속작업을 수행하였다.
10) Thomas O. Bayard/Kimberly Ann Elliott, Reciprocity and Retaliation in U.S. Trade Policy, Institute for International Economics, September 1994, pp.300∼309.
11) 미국의 금융시장에서 문제가 되어온 것은 은행과 증권업의 분리를 규정한 글래스-스티걸法과 州間 은행영업(interstate banking)을 규제하는 맥파든法의 존재였다. 전국적인 은행영업(nationwide banking)은 1994년 '州間은행영업 및 지점설치 효율화법'에 의하여 1995년 9월부터 허용되고 있으며, 글래스-스티걸법은 그 폐지법안이 上院에 계류중이다.
12) 일본의 국채시장 자유화를 지지한 것은 은행의 국채인수 獨食을 꺼렸던 증권회사들과 이들의 입장을 두둔하는 大藏省증권국이었다.
13) 일본은 1992년 6월 의회에서 일련의 금융제도 개혁법안이 통과됨에 따라 1993년 4월부터 각 금융기관이 業態別 子會社를 통하여 - 은행이 證券자회사를 두는 식으로 - 상호진출하고 있다. 이에 따라 證券取引法은 제65조의2를 신설하여 금융기관이 증권업무를 수행하는 경우의 인가절차를 규정하고 있다.
14) 이하 한국산업은행 조사부에서 발간한 "世界經濟秩序의 변화와 國內金融機關의 對應方案" 보고서(1996.11)를 참조 인용하였다.
15) 미국의 입장에서는 자국의 시장은 활짝 열어놓은 채 폐쇄적인 외국 시장은 힘들게 협상을 통해 개방하는 결과가 되어 불만이 누적된 끝에 미국은 마침내 1995년 6월말 금융서비스 협상에서 탈퇴하였다.
16) 'Limitations on Market Access'란 다른 회원국의 금융 서비스 및 금융 서비스 제공자에 대하여 시장접근을 제한한다는 의미이다. 그러므로 약속표에 기재된 것 이외의 사항에 대하여는 시장접근을 자유롭게 허용해야 할 의무를 지게 된다.
17) 'Limitations on National Treatment'란 다른 회원국의 금융 서비스 제공자를 自國의 금융 서비스 제공자에 비해 차별적으로 취급할 수 있다는 의미이다.
18) 무역자유화를 지향하는 GATT에서는 상품수량 제한의 금지(시장접근), 내국민대우를 모든 국가나 상품에 대하여 예외 없이 적용되는 일반적인 의무로 규정하였다. 따라서 세이프가드, 例外 사유가 없는 한 외국상품 수입에 대하여 수량제한을 할 수 없으며 관세를 지불하고 국경을 통과한 외국상품에 대해서는 동종의 내국 상품과 똑같은 대우를 하여야 한다. 그러나 서비스 교역에 있어서는 관세와 같은 抑止수단이 없으므로 국가간 협상을 통하여 각국이 양허를 약속한 범위내에서만(포지티브 방식) 의무를 부담하게 된다. 또 양허 약속을 하였다 해도 시장접근 및 내국민대우에 대한 제한조치를 유보할 수 있도록 하였다. 여기서 제한조치의 유보는 네가티브 방식이므로 기재된 사항 이외에는 제한을 가할 수 없다.
19) GATS 제2조는 회원국의 일반적인 의무로서 MFN 대우를 규정하고 있다. "… 각 회원국은 다른 회원국의 서비스와 서비스 제공자에 대하여 다른 나라의 동종의 서비스(like services)와 서비스 제공자에게 부여하는 대우보다 불리하지 아니한 대우를 즉시 무조건적으로 부여한다." 그러나 서비스에 관하여는 MFN 원칙에 대한 예외를 인정하여 'MFN 免除에 관한 부속서'(Annex on Article II Exemptions)에 이를 등록할 수 있도록 하고 있다.
20) 여기서 ①과 ④는 '포지티브' 방식으로 기재하도록 되어 있으므로 명시된 업종·사항에 대해서만 시장을 개방한다는 의미이다. 반면 ②는 '네거티브' 방식을 취하고 있어 시장접근을 제한하는 사항만 기재하고 명시되지 않은 사항에 대해서는 어떠한 제한조치도 취할 수 없다. 구체적으로 금지되고 있는 조치는 첫째, 서비스 제공자의 數的 제한, 둘째, 서비스 거래총액 또는 자산총액의 제한, 셋째, 서비스 제공자가 고용하는 사람수의 제한, 넷째, 外國資本의 참여 제한 등으로 한정된다. 다만, ③의 내국민대우는 GATS의 일반적 의무에 속하지 않으므로 내국민에게 적용되는 국내 규제중 많은 부분이 실질적으로 외국인 서비스 제공자에 대하여 차별적으로 적용될 수 있다.
21) GATS는 GATT 협정문과는 달리 내국민대우에 관한 규정인 제17조가 Part II. General Obligation and Disciplines에 포함되어 있지 않고 Part III. Specific Commitments에 들어 있다. 이는 내국민대우의 원칙이 일반적 의무의 성격을 갖지 않는 것으로 해석된다. 對外經濟政策硏究院(1994), {WTO 출범과 新交易秩序}, 310면.
22) 본래 서비스업종의 시장개방은 漸進的 自由化(progressive liberalization) 원칙에 따라 5년을 주기로 다자간 협상을 하도록 되어 있다. 최승환, {國際經濟法}, 법영사, 1998, 321∼321면.
23) WTO의 130여 회원국은 기존 금융서비스 협정을 대체할 새로운 협정체결을 위해 1997년 12월 12일까지 협상을 마쳐야 했으나, 아시아 통화위기가 끝나지 않아 年內타결이 의문시되었다. WTO 금융서비스 협상위원회의 오쿠보 요시오 의장은 1997년 9월 18일 현재 19개국(EU는 1개국으로 취급)이 외국의 은행 보험사 증권사에 대해 자국 시장접근을 폭넓게 허용하는 제안을 하였고, 13개 제안은 의제에 올랐으나 더 많은 나라들이 제안을 미루고 있다고 말했다. 한국경제신문 97.9.20자; WTO의 7월 회의 이후 한국 싱가폴 마카오 등 6개국이 개선안을 내놓았으나, 아시아 통화위기가 지속될 경우 ASEAN 인도 이집트 등 非同盟국가들이 협상추진에 반대하고 나설 가능성이 큰 것으로 관측되었다. 한국경제신문 1998.10.1자.
24) 조선일보 1997.12.14자.
25) 리오넬 조스팽 총리는 지난 10월 14일 의회 연설을 통해 "프랑스는 국제적 투자자유화 추진은 지지하지만 문화부문은 예외로 인정되어야 하며, 그렇지 못한 MAI 협상에는 참여하지 않겠다"고 밝혔다. 지난 2년여 동안 OECD를 중심으로 협상이 진행되어 온 MAI는 1998년 4월말 OECD 각료이사회를 통해 협상을 최종 마무리할 예정이었으나, 미·유럽간에 異見이 대립됨으로써 사실상 표류상태에 빠졌다. 국내외 투자자들에게 궁극적으로 모든 차별을 철폐하는 내용의 MAI는 프랑스를 비롯한 EU측이 ▷文化的 例外 인정 ▷다마토法, 헬름즈-버튼法 등 미국의 超國家的 制裁法 철회 ▷EU의 單一회원국 지위 인정 ▷사회적 덤핑, 환경적 덤핑 방지 등을 요구하며 이에 맞선 미국과 협상타결을 유보해 놓고 있었다. OECD는 이러한 쟁점을 타개하기 위해 10월 20일부터 MAI의 추가협상을 계획하고 있었으나, OECD유치국이자 EU의 주역인 프랑스가 전격적으로 MAI 불참을 선언함으로써 MAI 자체의 존폐는 물론 OECD의 기능과 지위도 상당한 타격을 받게 될 것으로 우려되고 있다. 조선일보 1998.10.16자 4면.